Legge di bilancio 2025: per la sanità meno risorse di quelle necessarie

Il disegno di legge di bilancio per il 2025, ora all’esame del Parlamento, definisce come il Governo intende affrontare le gravi difficoltà che incontrano le persone che hanno bisogno di cure ed assistenza.  La Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB), Lilia Cavallari, il 5 novembre 2024, così esordisce in audizione alle Commissioni Bilancio riunite della Camera dei Deputati e del Senato, rappresentando la valutazione dell’UPB in merito alla manovra di bi

lancio 2025.
“Il contesto internazionale in cui si inserisce la manovra 2025 è fragile e incerto, soprattutto a causa delle tensioni geopolitiche e delle guerre in atto, con impatti già tangibili sul commercio internazionale, le cui prospettive possono risentire di nuovi dazi, e sui prezzi delle materie prime. La congiuntura internazionale è frammentata e le azioni dei governi e delle banche centrali diventano più aleatorie, in particolare in Europa, dove pesa la situazione di debolezza dell’attività della Germania.
L’Italia rallenta, vede esaurirsi l’onda lunga del “rimbalzo post-pandemia” del triennio 2021-2023 e la crescita torna in linea con i valori precedenti. Nel terzo trimestre il PIL italiano ristagna; i modelli di breve termine dell’UPB vedono una moderata ripresa negli ultimi tre mesi dell’anno.
L’UPB ha validato lo scorso mese, in occasione dell’audizione sul Piano Strutturale di Bilancio 2025-29 (PSB), le previsioni macroeconomiche del Documento programmatico di bilancio (DPB) in quanto ritenute accettabili, ma esposte a diversi rischi al ribasso. Nel DPB la crescita del PIL si rafforza l’anno prossimo all’1,2 per cento (dall’1,0 del 2024), mentre rallenta all’1,1 nel 2026 e allo 0,8 per cento nel 2027. I più recenti dati trimestrali di contabilità nazionale hanno peggiorato le attese sul 2024 per almeno un paio di decimi di punto percentuale ma, al netto di questa revisione, le previsioni ufficiali sono prossime all’intervallo delle stime più recenti degli altri previsori esterni.”
Infatti, i margini di manovra a livello economico e finanziario per l’attuale Governo sono molto ridotti. Anche perché il deficit di finanza pubblica è un macigno che condiziona le scelte al di là delle volontà dei policy maker.
Attualmente per la sanità abbiamo una proposta nel Piano Strutturale di Bilancio di Medio Termine 2025-2029 che prevede comunque un contenimento della spesa reale salvo scelte politiche di allargamento dichiarato e/o previsto, che ci sembrano molto improbabili e comunque di entità finanziaria molto contenuta. Un esempio lo stiamo vedendo adesso con la legge per il contenimento delle liste d’attesa.
L’Italia ha un’offerta di lavoro complessiva in progressiva riduzione, a parità di altri fattori, cui si accompagna una ricomposizione per classi d’età che riflette uno sbilanciamento verso le fasce più anziane, con un’età media della forza lavoro di 15-64 anni tra le più alte d’Europa.
Registriamo un invecchiamento generale della popolazione, di cui si trova riscontro nell’aumento dell’età media complessiva, favorita anche dal progresso della speranza di vita alla nascita, comune alla maggior parte dei Paesi avanzati.
In Italia si è registrata, per altro, un’accelerazione dell’aumento dell’età media, pari a 46,4 anni nel 2023, mentre all’inizio del decennio scorso si attestava a 43,4 anni. Inoltre, tra i fattori sottostanti l’invecchiamento si rileva il calo delle nascite, che hanno fatto registrare il minimo storico nel 2023, e che si lega a un tasso di fecondità (TFT) tra i più bassi nei Paesi OCSE.
Quindi siamo tendenzialmente un Paese di “vecchi” over 65 e over 75 che vivono però spesso in condizioni di fragilità, e di solitudine, portatori di cronicità e inevitabilmente di bisogni complessi che chiedono aiuto ai servizi sanitari, sociosanitari e sociali.
La denatalità comporta che i diciottenni sono oggi circa 480.000 contro i 900.000 di solo 10 anni fa.
Queste classi di età ridotte dovrebbero “ricambiare” il Paese, ma al contempo abbiamo la percentuale più grande di NEET, giovani che non studiano né lavorano, della UE. Non è una prospettiva rassicurante.
Per Assolombarda al 2023 mancano circa 2.000.000 lavoratori nei vari settori produttivi e di servizi e solo in sanità si stima un fabbisogno per il prossimo quinquennio di 200.000 infermieri e 30.000 medici. Speriamo che le iniziative attivate negli anni passati con difficoltà a livello nazionale e regionale assicurino almeno il turn over, nonostante nella manovra ben poco si destina per le propagandate assunzioni che di fatto rimarranno lettera morta.
Il Piano Strutturale di Bilancio di Medio Termine 2025-2029 mostra un profilo di rischio significativo tenendo conto delle difficoltà che il combinato disposto di un Servizio Sanitario Nazionale in ristrettezze e un Governo alle prese con la gestione di un debito pubblico immenso determinano.
Con questo panorama è difficile credere che policy di “salute“ e magari un’auspicabile strategia “One Health” potranno esprimere tutto il loro potenziale valore. E sarebbe un peccato perdere ancora una volta l’occasione per investire in sanità, perché per l’Italia sono necessari veri ed efficaci investimenti.
Poi ci sono anche le variabili macroeconomiche e geopolitiche sfavorevoli: due guerre ai confini dell’Europa, Ucraina e Palestina/Libano, con implicazioni globali e possibili impatti economici e sociali che stanno mettendo a rischio la tenuta dei sistemi di welfare come per altro già in atto in alcuni dei Paesi UE.
In questo contesto vale la pena rappresentare come stanno concretamente le cose: i 128 mld del fondo sanitario nazionale in valore assoluto, equivalgono a 4mld in meno rispetto alle risorse disponibili nel 2019, e così vale anche per il 2024. Infatti, da uno studio effettuato dal centro studi della Cgil FP, si evince come il DDL Bilancio 2025 preveda per il Fabbisogno Sanitario Nazionale altri ridimensionamenti sul PIL che peggiora rispetto a quanto previsto dalla Legge di Bilancio 2024, scendendo dal 6,12% al 6,04% e si prevede un ulteriore calo per il 2026 fino al 6,03% e poi al 5,91% al 2027. Si tratta del valore più basso degli ultimi decenni. Rispetto al 2021 (quando il FSN era al 6,8% del PIL), il Governo Meloni taglia un punto di PIL che corrisponde a oltre 20 miliardi di euro in meno di investimenti per il FSN. Inoltre, si può osservare che per riportare la quota di spesa sanitaria sul PIL (programmatico) al livello registrato nel 2019 (6,4 per cento) – l’anno precedente a quello in cui si è diffusa la pandemia- sarebbe necessario assicurare un aumento della spesa di circa 2,8 miliardi nel 2025, 4,3 nel 2026 e 5,6 nel 2027 rispetto a quanto indicato nel tendenziale. In termini assoluti, il FSN incrementa di 1.302 milioni per il 2025, un valore assolutamente inadeguato a rispondere ai bisogni urgenti di salute e a garantire le coperture necessarie ai rinnovi contrattuali. In rapporto al PIL, come già richiamato, il FSN registra il valore più basso degli ultimi decenni. Tant’è che nel triennio 2025-2027, a fronte di un incremento medio annuo del PIL nominale del 3,0%, l’incremento del FSN è dell’1,78%.
La Presidente di UPB nell’audizione già citata, sostiene che nonostante la manovra preveda un rifinanziamento del Servizio sanitario nazionale (SSN) per importi crescenti (1,3 miliardi del 2025), il tasso di crescita del finanziamento resta sempre inferiore a quello del PIL nominale programmatico. Eventuali modifiche per aumentare gli stanziamenti richiederebbero riduzioni di altre voci di spesa o interventi discrezionali di aumento delle entrate. In termini di incidenza sul PIL la spesa sanitaria tornerebbe nel 2026 al 6,4 per cento (livello pre-pandemia). Considerando che la stessa spesa è prevista crescere a un tasso superiore a quello del finanziamento del SSN, vi è il rischio di un significativo aumento del disavanzo dei servizi sanitari regionali, anche oltre il 2027.
Ad oggi la proposta del Governo si distingue per l’incremento percentuale della spesa pro-capite più basso dal 2019, sotto il 2%. La valutazione più indicativa di quante risorse pubbliche sono destinate alla sanità (FSN) va fatta in rapporto al prodotto interno lordo (PIL) – figura 1. Il grafico seguente (figura 2) mostra i dati (MEF, 2024) consolidati e la tendenza fino al 2030 se nulla dovesse cambiare rispetto alle stime fatte oggi.

La Fondazione GIMBE ha evidenziato come la crescita del FSN sia nettamente insufficiente rispetto alle difficoltà della sanità pubblica di garantire in maniera equa il diritto alla tutela della salute. «L’incremento di € 2,5 miliardi per il 2025, che porta “in dote” € 1,2 miliardi dalla Manovra 2024 – spiega Cartabellotta – aumenta il FSN a € 136,5 miliardi, di fatto solo dell’1% rispetto a quanto già fissato nel 2024». E negli anni successivi, eccezion fatta per il 2026 (+3%), gli incrementi percentuali del FSN sono risibili: +0,4% nel 2027, +0,6% nel 2028, +0,7% nel 2029 e +0,8% nel 2030.
«Ma soprattutto – ha rilevato Cartabellotta – emerge chiaramente la riduzione degli investimenti per la sanità rispetto alla ricchezza prodotta dal Paese, segno che il rafforzamento del SSN e la tutela della salute non sono una priorità nemmeno per l’attuale Governo». Infatti, in termini di percentuale di PIL, il FSN scende dal 6,12% del 2024 al 6,05% nel 2025 e 2026, per poi precipitare al 5,9% nel 2027, al 5,8% nel 2028 e al 5,7% nel 2029 (figura 3).

«L’aumento progressivo del FSN in valore assoluto, sempre più sbandierato come un grande traguardo, è in realtà una mera illusione: perché la quota di PIL destinata alla sanità cala inesorabilmente, fatta eccezione per gli anni della pandemia quando i finanziamenti straordinari per la gestione dell’emergenza e il calo del PIL nel 2020 hanno mascherato il problema. E con la Manovra 2025 si scende addirittura sotto la soglia psicologica del 6%, toccando il minimo storico»
Crescono dunque le risorse per il Fondo sanitario nazionale? Si, ma crescono meno di quanto dovrebbe aumentare il Pil in base alle stime del governo e cresce in misura molto minore di quanto le Regioni hanno chiesto ripetutamente al governo e di quanto servirebbe se il fondo fosse rapportato ai bisogni di salute della popolazione italiana. Giova poi ricordare che già adesso l’Italia è il Paese con la minore spesa sanitaria dei Paesi del G7, sia in rapporto al PIL che in termini di spesa pro capite, oltre ad essere l’unico Paese nel quale la spesa sanitaria è inferiore a quella di dieci anni fa.
Con una spesa sanitaria del 6,2% in rapporto al PIL nel 2023, l’Italia è anche agli ultimi posti in Europa nel rapporto tra spesa e PIL ed è impietoso il raffronto con Paesi come il Regno Unito (8,9%), per non parlare di Germania e Francia, che hanno destinato alla sanità pubblica il 10,1% del PIL che corrispondono a 80 miliardi l’anno in più.
In termini poi di spesa pro capite, con 2.224 euro, la spesa dell’Italia è meno della metà di quella della Germania (4.513 euro) e il 60% di quella della Francia (3.652 euro).
Analizziamo, se pur velocemente, alcuni passaggi della proposta di manovra presentata dal governo.
A parte le risorse per i rinnovi contrattuali, che pesano in misura consistente e crescente sulle risorse aggiuntive anche in ragione dei futuri accantonamenti per il contratto 2028-2030, si segnalano l’aumento delle indennità di pronto soccorso per dirigenza e comparto (50 mln nel 2025 e 100 mln a regime dal 2026), gli incrementi dell’indennità di specificità per la dirigenza medica, infermieristica e per le altre professioni (per complessivi 105,5 mln nel 2025 e 767,5 mln dal 2026) e la ridefinizione del trattamento economico dei medici specializzandi (120 dal 2026). Ulteriori risorse sono vincolate all’aggiornamento delle tariffe massime delle prestazioni di riabilitazione ospedaliera e lungodegenza erogate in post acuzie (77 mln nel 2025 e 350 mln dal 2026) e delle prestazioni di assistenza ospedaliera per acuti (650 mln dal 2026, art. 50). All’aggiornamento dei LEA, compreso quello delle tariffe, sono destinati 50 mln (art. 51) che si aggiungono ai 200 mln dello scorso anno, aggiornamento rimasto da tempo in sospeso in attesa che dal 2016 la Commissione per l’aggiornamento permanente dei LEA venisse nominata, cosa che è avvenuta lo scorso mese di aprile. La manovra di bilancio dovrebbe incrementare inoltre in maniera consistente l’ammontare delle risorse che, su proposta del Ministero della Salute, dovrebbero essere destinate al perseguimento degli obiettivi sanitari di carattere prioritario e di rilievo nazionale in coerenza con la programmazione nazionale (art. 47, comma 3), vedremo se questo rimarrà tale a percorso parlamentare terminato. Crescono ancora i soldi destinati alla sanità privata verso cui vengono drenate sempre più risorse a scapito di strutture e servizi pubblici, in un progressivo processo di privatizzazione della sanità e della salute. Con questa manovra si accelera l’impoverimento delle famiglie favorendo la crescita della spesa privata a carico di chi si ammala, arrivata a 46 miliardi di euro (+8,3% in 2 anni), incrementando il passaggio della salute come diritto alla cura, alla salute come bene di consumo per chi può permetterselo. Infatti, sono 4,5 milioni le persone che hanno rinunciato alle cure, anche a causa delle interminabili liste d’attesa, ma soprattutto perché è aumentata negli anni la percentuale di poveri assoluti nel nostro paese, fattore questo che dimostra come le disuguaglianze in termini di accesso alle cure aumentano esponenzialmente di anno in anno se non si vuole finanziare quanto serve il SSN.