Simone Ombuen, co-responsabile del gruppo di lavoro “Città e comunità sostenibili” di ASviS
Roma negli ultimi ottant’anni ha vissuto una storia peculiare, per certi aspetti diversa dalle altre grandi città italiane. Alla fine della Guerra in Italia il 70% della popolazione viveva in campagna; poi le città hanno cominciato a crescere a una velocità mai vista in precedenza. A partire dagli anni ’50 con ritmo crescente gli italiani si sono andati urbanizzando, mentre le generazioni nate negli anni ’50 e ’60, quelli del boom, sono state quelle di maggiore prolificità dell’ultimo secolo. Roma aveva 1,15 milioni di abitanti nel ’36, 1,65 nel ‘51, 2,19 nel ’61, 2,78 nel ’71, con una crescita fra il ’51 e il ‘71 pari a tutta la popolazione del 1936. La fortissima domanda abitativa produsse l’espansione delle borgate di baracche, e gravi fenomeni speculativi stigmatizzati da Aldo Natoli nel suo “I suoli di Roma”.
Per dare risposta a tali problemi il governo della città nel periodo del Centrosinistra varò il Piano regolatore del 1962, che prevedeva una possibilità d’espansione per nuovi 2,4 milioni di stanze(1), e la realizzazione di quartieri di edilizia sociale con l’utilizzo della L. 167 del 1962, che consentiva la formazione di patrimoni pubblici di aree edificabili senza dover pagare prezzi esosi alla proprietà fondiaria. Nel 1964 con il primo PEEP furono individuati 73 Piani di Zona, per ospitare circa 712mila abitanti.
Chiamato a compiere una parte importante di questo grande sforzo costruttivo l’Istituto Case Popolari, diretto allora dall’ing. Gino Petrangeli, nei primi anni ’70 commissionò il coordinamento della progettazione sperimentale di tre fra i più grandi quartieri ad alcuni fra i migliori professionisti romani, che avevano condiviso l’esperienza del Centro Studi GESCAL, presieduto da Arnaldo Foschini e diretto da Adalberto Libera: il Laurentino a Pietro Barucci, Vigne Nuove a Lucio Passarelli e Corviale a Mario Fiorentino.
Se l’IACP stava creando le condizioni professionali e organizzative per la realizzazione dei quartieri di edilizia pubblica, il Comune tardava a dar corso agli interventi programmati. La persistenza di una grande domanda abitativa inevasa fu una delle maggiori cause del fenomeno dell’abusivismo (non più baracche, ma veri e propri edifici) che prese avvio nel 1968, generando ulteriori fenomeni di degrado nelle periferie (2).
Bisognerà attendere il decennio delle Giunte Argan e Petroselli (1975-1985) per vedere il Comune aggredire entrambe questi enormi problemi, con un documento titolato “Dal blocco dell’abusivismo al rilancio dell’edilizia legale”. Mentre nel 76/77 si perimetrano le borgate abusive, il I PEEP viene rilanciato, sfruttando le innovazioni offerte dalle leggi n. 865 del 1971 e 457 del 1978. Degli alloggi per i 712mila abitanti previsti dal I PEEP, pur fra molte difficoltà finanziarie (3), alla fine degli anni ’80 ne sono stati complessivamente realizzati il 53%, per 380mila abitanti, in 48 quartieri fra cui alcuni dei più grandi e noti: Spinaceto, Laurentino, Tor de’ Cenci, Casilino, Vigne Nuove, Tiburtino Sud, San Basilio, Tor Bella Monaca, Torre Spaccata, Torrevecchia, Valmelaina, Castel Giubileo, Prima Porta. E il più noto di tutti: Corviale.
Se l’intervento pubblico, assieme ad un calo dei fenomeni di inurbamento, tutto sommato riesce a tamponare gli squilibri fra domanda e offerta quantitativa, nei nuovi quartieri sin da subito emerge un altro problema. Né Comune né IACP sono preparati ai problemi di gestione di tanto patrimonio, né ad affrontare il concentrato di sofferenze d’ogni genere che affligge gli assegnatari dell’edilizia pubblica: povertà, handicap, sofferenza mentale, scarsità o assenza di reddito, sradicamento sociale, prossimità a comportamenti criminali. E ad aggravare tali problemi si aggiungono occupazioni abusive, ruberie, vandalizzazioni, morosità.
Nelle esperienze precedenti oltre alla costruzione fisica dei quartieri svolta dall’INA-Casa vi erano enti (4) preposti alla loro costruzione sociale, dalle azioni di cura e presa in carico di sofferenze e disagi che affliggono in particolare i meno abbienti fino all’assistenza alla maturazione delle nuove forme di cittadinanza civile. Ma con la riforma dei fondi GesCaL nel 1963 (subito dopo la 167) tale competenza viene passata ai comuni, senza peraltro che essi vengano dotati delle risorse umane organizzative ed economiche per farvi fronte. I fenomeni di degrado sociale e di deperimento della qualità fisica e relazionale dei quartieri di edilizia sociale delle grandi città, da Roma a sud in particolare, divengono quindi un problema grave e crescente, e persino la realizzazione dei servizi di quartiere, già prevista dalla 167 e poi ratificata dal decreto sugli standard del 1968, anziché promuovere una migliore qualità della vita produce un aggravio dei problemi. Così scrive Pietro Barucci nelle sue memorie (5):
“Per la prima volta nella storia dell’edilizia pubblica italiana, aveva avuto luogo simultaneamente la programmazione, il finanziamento, la progettazione, la costruzione degli alloggi e dei servizi primari. Circostanza inedita o meglio inaudita, di enorme impatto progettuale nonché gestionale e sociale. Ma è stato un fallimento totale, per il semplice motivo che è scoppiata l’opposizione fra il Comune e l’IACP, nessuno dei quali ha voluto farsi carico della gestione dei locali costruiti e di organizzare i servizi, addebitando all’ altro le mansioni e gli oneri relativi. Molte decine di migliaia di metri cubi realizzati con destinazione a servizi primari sono così stati lasciati in abbandono, poi depredati o vandalizzati, infine occupati abusivamente dalle più svariate componenti sociali. Non un metro cubo è stato utilizzato in modo proprio, e in più occasioni il Comune, con olimpico distacco, ha fatto presente che le strutture adibite a servizi erano di difficile gestione, mal concepite e sovradimensionate. […] Corviale è il più importante, e il più bello; in fondo non eversivo se non nelle dimensioni. Per assurdo, se tagliato a pezzi e distribuiti i pezzi nel territorio, nessuno avrebbe gridato allo scandalo. Ma il bello è proprio la sua dimensione, maestosa e irripetibile. Realizzabile solo in un grande intervento pubblico. Non è stato ultimato, i lavori furono interrotti, ma proprio per effetto delle cause di cui parlavo prima, il costruito non ha subito varianti peggiorative o degradanti; è stato occupato selvaggiamente nelle parti destinate a servizi, ma resta suscettibile dei lavori di ultimazione e di una campagna di riqualificazione […]. L’utenza dapprima ha protestato, poi ha accettato l’edificio megalitico a cui si è anzi affezionata, anche apprezzando i caratteri degli alloggi che sono sì mono-affaccio, ma proprio a causa di ciò sono dotati di lunghi corridoi e ampi spazi di disimpegno che, contrariamente agli alloggi compatti ed essenziali poi raccomandati dalla mano pubblica, offrono condizioni di fruizione che ricordano un antico modo di abitare.”
Le criticità emerse con il primo Piano decennale per la casa della L. 457/1978 portarono a una rimeditazione, che sfociò nella
L. 179/1992 e poi nella Delibera CER-CIPE 16 marzo 1994 che dettero avvio alla stagione dei Programmi Complessi (6), con il coinvolgimento dei privati nella formazione delle politiche di riqualificazione urbana, e poi alla riforma del Titolo V della Costituzione (1998-2001) che trasferì alle regioni la titolarità di gran parte delle politiche abitative.
A Roma tale stagione fu animata dalle Giunte Rutelli e Veltroni (1993-2008), con la formazione del nuovo PRG di Roma, la cui operatività si basava su partenariati pubblico-privati; ma il 2008 vide anche l’esplosione della crisi finanziaria globale legata ai mutui immobiliari subprime americani, poi seguita dalla crisi del debito sovrano che portò al Governo Monti (2011-2013); questi eventi causarono il sostanziale arresto dell’operatività della trasformazione urbana a Roma (città già di per sé poco aperta agli investitori finanziari), e alla mancata attuazione della riqualificazione delle periferie prevista dal PRG del 2008.
Solo nell’ultimo decennio, dapprima con il Programma periferie degradate del 2016 e poi con i PInQuA del 2020, rifinanziati dal PNRR, si è visto un riavvio delle politiche di rigenerazione urbana. A Corviale, dopo il finanziamento del recupero del quarto piano, con la riconversione a 103 alloggi (60 già assegnati), e l’efficientamento energetico dell’edificio principale, è giunto il Piano Urbano Integrato del PNRR (7), che prevede il recupero della “Trancia H” e delle sale condominiali, la realizzazione del Parco Ovest (22 ha) e del Parco Est, con riqualificazione dei giardini, bonifica e percorsi ciclopedonali, il completamento del PalaCorviale (con tribune e copertura) e creazione della Piazzetta delle Arti e dell’Artigianato, l’attivazione dell’incubatore d’impresa “Incipit” e l’allestimento del Centro Civico Nicoletta Campanella. I lavori sono in pieno svolgimento ed è previsto che vengano sostanzialmente portati a termine entro il prossimo 30 giugno.
Ma non tutto va bene: il progetto di frazionamento dell’edificio principale, oggetto nel 2015 di un concorso internazionale completato ed aggiudicato, e finanziato con oltre 11 Mil.€, è stato accantonato dall’ATER senza chiare motivazioni; e anche nel PNRR, nonostante le buone intenzioni, ancora una volta l’azione amministrativa presenta quegli squilibri fra interventi fisici e interventi sociali che sono fra i maggiori fattori all’origine del degrado dei complessi della residenza pubblica. Mentre i cantieri si approssimano alla conclusione dei lavori, le misure che prevedono il coinvolgimento delle associazioni civiche e del Terzo Settore, con l’avvio del portierato sociale e delle misure di accompagnamento, ancora sono ben là a venire, solo con alcuni dei bandi lanciati e senza alcuna attività ancora concretamente operativa, se non quelle già volontariamente sviluppate dalle associazioni (es. Teatro Iside, Calcio Sociale).
Stavolta la situazione è veramente paradossale: c’è la domanda sociale; ci sono gli immobili necessari, che basta risistemare con un recupero leggero per rendere disponibili; ci sono le risorse, alcune già stanziate nel 2015 e altre garantite dal PNRR e dal PNC; ci sono i soggetti del Terzo settore – in particolare una cooperativa di comunità già costituita ed operante – in grado di assumere i ruoli operativi necessari alla erogazione dei servizi sociali che negli anni ’70 l’amministrazione comunale non riuscì a garantire; c’è il Laboratorio di città costituito con l’Università Roma Tre per l’accompagnamento sociale per l’assegnazione dei nuovi alloggi. C’è persino un organismo di coordinamento, costituito alcuni anni fa fra le diverse amministrazioni coinvolte e oltre 70 associazioni e soggetti sociali del territorio di Corviale, e ratificato da un apposito Protocollo d’Intesa coordinato dalla Regione Lazio. Cosa manca dunque per procedere? Se non coraggio, non basterebbe un po’ di senso di responsabilità?
Oggi nuove domande abitative colpiscono i grandi contesti urbani; ma mentre la popolazione dell’Italia degli anni ’50 e ’60 cresceva e si inurbava entro una prospettiva di aumento della ricchezza, oggi il fenomeno è causato dall’abbandono delle aree interne alla ricerca di occasioni di reddito. Ed avviene contemporaneamente all’aumento dell’espulsione degli abitanti dalle zone centrali, dove la domanda abitativa si scontra con la domanda turistica, gli usi provvisori, la domanda studentesca. In una tale situazione l’offerta abitativa pubblica avrebbe un ruolo importante, per garantire la permanenza degli abitanti nel tessuto storico e sostenere le nuove e crescenti debolezze e criticità sociali di una fascia di “lavoratori poveri” sempre più ampia.
Per nuovi problemi servono dunque nuove politiche. Corviale in particolare, con le sue centinaia di alloggi di grande taglio oggi semivuoti, facilmente frazionabili grazie alla struttura a ballatoio, sarebbe in grado di offrire una importante risposta in tal senso; e i lavori di frazionamento – fra l’altro non molto costosi -costituirebbero una grande occasione di riordino e riqualificazione nella gestione dell’immobile, oggi afflitto da un gran numero di occupazioni abusive e da un livello di morosità che tocca il 70%. Ma come è merso in alcuni recenti passaggi istituzionali, un tale ragionevole indirizzo non è previsto fra le prospettive gestionali di ATER Roma.
- Relazione dell’Assessore al Patrimonio Crescenzi al Consiglio comunale, 18 giugno 1963 sui criteri di attuazione della L. 167 a Roma.
- Si scoprirà poi che le 74 borgate abusive perimetrate nel ’77 impegnano 4.700 ettari di suolo. Cfr. la Variante al PRG per il recupero urbanistico dei nuclei edilizi spontaneamente sorti. DGR n. 4777 del 3/08/1983
- Gli oneri di urbanizzazione che finanziano le opere pubbliche necessarie alla realizzazione dei nuovi quartieri erano allora scarsissimi, e furono resi minimamente congrui solo con la L. n. 10 del 1977.
- Inizialmente a cura del Servizio Sociale dell’INACASA, tale funzione portò poi alla costituzione dell’Ente Gestione Servizio Sociale Case per Lavoratori, con la partecipazione dell’Associaizone fra gli IACP, dell’UNRRA-Casas, dell’INPS, dell’INAIL e dell’Istituto nazionale Assistenza malattie. Cfr. “I problemi delle nuove comunità e il Servizio Sociale”, in Anguissola L.B., a cura di (1963) “I 14 anni del Piano INA-CASA”, Staderini editore Roma, pag. 118-ssg.
- Cfr. Progetti ed opere dell’arch. Pietro Barucci, Volume quarto – I “dannati” Settanta e i grandi quartieri, pag. 22, reperibile al link https://www.pietrobarucci.it/volume-4/
- Cfr. Ombuen S, Ricci M, Segnalini O (2001) “I programmi complessi” Il Sole 24 Ore, Milano, pag. 151 ssg.
- Cfr. https://dait.interno.gov.it/documenti/pui_24_-_roma.pdf